Le recenti decisioni della Corte Costituzionale e della Corte dei Conti fanno un po’ di chiarezza nell’intricato ginepraio in cui erano finiti i provvedimenti del ministro Gelmini. Rinvio invece la valutazione della sentenza del TAR Lazio che richiedeun maggiore approfondimento.
Esamino la questione unicamente dal punto di vista delle modalità di portare a termine la delegificazione:
1) L’art 64, comma 4, della legge 133/08 dava 12 mesi al governo per l’adozione dei Regolamenti di attuazione del Piano programmatico. Dodici mesi dal 25 giugno 2008 data di entrata in vigore del decreto legge 112/08(poi legge 133/08).Per la precisione il comma 4 così recitava:

4. Per l'attuazione del piano di cui al comma 3, con uno o più regolamenti da adottare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto ed in modo da assicurare comunque la puntuale attuazione del piano di cui al comma 3, in relazione agli interventi annuali ivi previsti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui al citato decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, anche modificando le disposizioni legislative vigenti, si provvede ad una revisione dell'attuale assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico, attenendosi ai seguenti criteri:”
2) La prima tesi difensiva del MIUR di fronte al ritardo nell’adozione dei regolamenti(si è saputo solo con la pubblicazione(2 luglio) della decisione della Corte dei Conti dell’11 giugno 2009 dello stressante braccio di ferro impegnato con il MIUR) era quella che per adozione riteneva che si potesse intendere la prima approvazione dello Schema di regolamento da parte del Consiglio dei ministri.
3) Tale tesi era talmente fragile e ridicola che il governo ha deciso, all’insaputa dell’on Pizza che aveva raccontato in Parlamento tali fasulle astrusità, di porre rimedio alla questione con una norma inserita nel D.L. 78/09 all’art. 17, comma 25.
La norma così recitava:” Il termine di cui all'articolo 64, comma 4, del decreto legislativo 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, si intende comunque rispettato con l'approvazione preliminare del Consiglio dei Ministri degli schemi di regolamenti di cui al medesimo articolo.”

Con tale formulazione si voleva intendere che il termine dei dodici mesi stabilito dalla legge si dovesse riferire non già all’adozione dei Regolamenti ma alla loro ”approvazione preliminare”. Per approvazione preliminare si intende quella della “prima lettura”, prima quindi dell’espressione dei successivi pareri previsti per legge. Si tratta quindi di un termine precedente a quello in cui avverrà la loro adozione.
Il guaio per il governo consiste nel non aver considerato che riferire il termine di dodici mesi all’adozione preliminare priva di una scadenza l’atto dell’adozione e della loro entrata in vigore. Tali atti che concludono a tutti gli effetti il periodo assegnato per la delega al governo non avrebbero più un termine di scadenza!

In sede di discussione e votazione congiunta delle Commissioni V e VI della Camera tale comma é stato così modificato:

"L'articolo 64, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, si interpreta nel senso che il Piano programmatico si intende perfezionato con l'acquisizione dei pareri previsti dalla medesima disposizione e all'eventuale recepimento dei relativi contenuti si provvede con i regolamenti attuativi dello stesso. Il termine di cui all'articolo 64, comma 4, del medesimo decreto-legge n. 112 del 2008 si intende comunque rispettato con l'approvazione preliminare da parte del Consiglio dei ministri degli schemi di regolamenti di cui al medesimo articolo".

4) Per quanto riguarda la perentorietà del termine della scadenza della delega per l’adozione dei Regolamenti ricordo che la delegificazione è regolata dall’articolo 17, comma 2, della legge n.400 del 23 agosto 1988. Questo articolo prevede che la legge che autorizza la potestà regolamentare del Governo determini ”le norme generali regolatrici della materia” e disponga “l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari”.
5) Tale normativa si colloca entro la previsione costituzionale di cui all’art. 76 : L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.
6) E’ fin troppo evidente che in base a questi dispositivi, anche di ordine costituzionale, il termine ultimo fissato per la scadenza “dell’adozione” dei Regolamenti non può essere “ordinatorio” (indefinito) come pensano al MIUR, ma “perentorio” come stabilisce la Costituzione. Ciò significa che esso deve coincidere con quello della loro “entrata in vigore”. In caso contrario vi sarebbe un intervallo di tempo indefinito affidato all’amministrazione in cui le norme legislative abrogate solo con “l’entrata in vigore” conviverebbero con quelle “approvate preliminarmente”. Del resto se non fosse così è mai possibile immaginare un qualunque tipo di legislatore che abbia potuto concepire di lasciare all’ esecutivo la scelta dei tempi dell’entrata in vigore di una legge dalla cui attuazione dipendevano scadenze ineludibili legate all’inizio del nuovo anno scolastico?
Per quanto riguarda il piano programmatico è opportuno ricordare che il comma 3 dell’art.64 così recitava:
3. Per la realizzazione delle finalità previste dal presente articolo, il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e previo parere delle Commissioni Parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario, predispone, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, un piano programmatico di interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico.
E’ evidente che il piano programmatico non è stato predisposto entro 45 giorni dal 25 giugno 2008.
La modifica, interpretativa del comma 3 dell’art.64, apportata dall’emendamento al comma 25 dell’art. 17 del D.L. 78/09, si compone di due parti che hanno finalità diverse. Innanzitutto si introduce il concetto di perfezionamento del Piano, ignoto al comma 3 in questione, che sostituisce o integra, quello di predisposizione che seguiva cronologicamente la formulazione dei previsti pareri. Il perfezionamento avviene invece con l’acquisizione dei previsti pareri. Si supera in tal modo una scadenza , quella dei 45 giorni, e si oggettivizza l’atto di predisposizione del Piano. Tutto bene per i futuri regolamenti, se non fossero scaduti per loro i termini della delega. Il guaio è che si vorrà utilizzare tale “toppa” in sede di giudizio amministrativo in maniera retroattiva per sanare la procedura irregolare che ha portato all’emanazione di due Regolamenti. Si può mai immaginare che il TAR del Lazio, una volta costatato che il Piano non c’era, abbia trascinato per mesi la propria conclusione in attesa di tale miracolosa medicina? Certamente no! Si è trattato di una preoccupazione postuma segnalata ai Relatori delle due Commissioni da una fonte sicuramente ministeriale, probabilmente la stessa che aveva combinato tanti pasticci.
Con la seconda modifica in materia di Piano programmatico si stabilisce che “all’eventuale recepimento dei relativi contenuti si provvede con i regolamenti attuativi dello stesso”.
Sembrerebbe evidente, da un’analisi contestuale, perché il recepimento del Piano non può essere, in base alla stesso art.64, “eventuale” ma “puntuale”, che i contenuti oggetto di un eventuale recepimento con i Regolamenti debbano essere quelli contenuti nei pareri formulati sul Piano.
In tal modo i pareri non avrebbero modificato il Piano iniziale che resta nella stesura originaria anche dopo il suo “perfezionamento” avvenuto con l’acquisizione dei pareri: é il CdM che (in prima lettura?) provvede al loro eventuale recepimento. Il Piano in tal modo continua ad essere un oggetto indeterminato nei suoi contenuti!
Non si capisce a questo punto in che cosa consista il perfezionamento del piano programmatico da parte dei ministri proponenti. Il pasticcio nasce dal balordo concepimento del Piano programmatico che predisposto da un ministro con il concerto di un altro ministro diviene singolarmente un documento a cui i Regolamenti approvati in prima lettura dal CdM devono dare puntuale attuazione! Ma tant’è le leggi si fanno e si applicano e le eventuali modifiche devono avvenire prima che esse producano effetti. In questo caso le modifiche avvengono dopo gli effetti e la loro illegittimità (i Regolamenti) per garantire loro una surrettizia e postuma copertura giudiziaria!
7) Infine c’è da rilevare che la pezza governativa al comma 25 dell’art 17, in materia di scadenza dei termini non copre il buco ma apre una voragine. Resta infatti interamente sul tappeto il problema della scadenza della delega e della conseguente decadenza di tutta la normativa prodotta. Infatti se il termine dei dodici mesi é quello entro il quale deve essere effettuata almeno la prima lettura quale sarà il termine per l’adozione del Regolamento e per la sua entrata in vigore? INDETERMINATO!
Quindi l’art. 64 come modificato, sia pure non testualmente dalla norma del comma 25, non stabilirebbe più un termine predeterminato e certo al governo per la delega, cosi come prevede tassativamente l’art.76 della Costituzione. L’incostituzionalità dell’art 64 cosi modificato è palese!